Hensigten er at styrke de lokale kræfter blandt kommunernes borgere. Men resultatet bliver ofte det modsatte, og kommunernes måde at håndtere samskabelse på kan i værste fald direkte true demokratiet. Det er en af de konklusioner, som Anne Tortzen, ph.d. ved RUC og leder af Center for Borgerdialog, når frem til i en ny ph.d-afhandling, hvor hun har set nøjere på, hvordan samskabelse foregår i praksis.

Resultatet er ikke opmuntrende. Det er vanskeligt at udvikle et samarbejde, som skaber værdi. Hverken kommuner eller borgere er rigtig tilfredse, og der er frustrationer på begge sider. Anne Tortzen konkluderer, at det først og fremmest er den kommunale ledelseskultur og -struktur, som står i vejen – ikke borgernes lyst og evner.

Anne Tortzens oplevelser bekræftes af Annemette Digmann, som i mange år har forsket i innovation, offentlig ledelse og samspillet mellem det offentlige og borgerne.

Annemette Digmann siger direkte, at hun ikke tror på samskabelse i de nuværende kommunale rammer. Det vender vi tilbage til. Først Anne Tortzens erfaringer fra sin ph.d.

– Det største problem er, at kommunen ikke har borgernes behov i centrum. Det bliver ikke reel samskabelse, når den ene part er så stærk, men ikke er sig sin magt bevidst. Samskabelse kræver ligeværdighed, men ofte har kommunen  en agenda, som er givet på forhånd, siger Anne Tortzen.

Hun peger på, at det er almindeligt, at de offentlige medarbejdere og ledere går ind i et initiativ med en holdning om at: “det er jo os, der ved, hvad problemet er.”

- Når kommunens medarbejdere har den tilgang, er de ikke interesserede i at høre, hvad borgerne har at byde ind med, og hvad de selv synes behovet er. Projektet er allerede defineret, og så skal borgerne så at sige levere. Men hvis borgerne ikke føler sig hørt, mister de lysten til at deltage, energien går ud af det, og så breder skuffelsen sig på begge sider. Så er det, at medarbejderne oplever, at “borgerne kunne jo alligevel ikke komme med noget,” tilføjer hun.

Storebror-tankegang

Anne Tortzen har i sin ph.d-afhandling set nærmere på tre kommunale samskabelsesprojekter (se boks i bunden), og hun gør selv opmærksom på, at der kan være andre og mere vellykkede eksempler. Men overordnet set mener hun, de viser, at samskabelse er svært for kommunerne.

– Der er flere problemer. Først er der storebror-tankegangen, som kommunerne ofte ikke er sig bevidst. Kommunerne tager afsæt i deres egen dagsorden og giver dermed ikke tilstrækkelig plads til borgernes, siger Anne Tortzen, som i sin afhandling blandt andet har et eksempel fra  Ikast-Brande Kommune, hvor kommunen ønsker at spare penge på sagsbehandlingen på ældreområdet.

– Det skal så ske ved at inddrage borgernes ideer til, hvordan de kan gøre mere af arbejdet selv, men kommunen har en tanke om, at det skal ske ved radikal innovation, og mener, at det nok kræver helt nye kræfter. Og det betyder, at de medarbejdere og borgere, som det handler om, ikke bliver inkluderet, for kommunen er overbevist om, at de ikke tænker innovativt nok. Men det er jo ikke samskabelse, siger Anne Tortzen.

Faren er, siger hun, at projekterne umiddelbart er meningsfyldte for kommunen, men ikke for de borgere, som jo skulle være en ligeværdig del af samskabelsen. Og så ender borgerne i stedet med at være desillusionerede og orker ikke at bruge kræfter på disse initiativer.

– Det er blandt andet det, jeg mener med, at det kan true demokratiet. Hvis borgerne bruger energi på et samarbejde, men oplever, at de ikke for alvor får indflydelse, skaber man skepsis og desillusion, og det er ikke sundt i længden. Et andet problem er, at projekterne indebærer en fare for, at ansvarsfordelingen bliver uklar. Hvem skal løse hvad, og hvem har ansvaret, hvis noget ikke fungerer? Politikernes rolle er en tredje udfordring, for hvad sker der med det repræsentative demokrati, når borgerne får større direkte indflydelse?

Vil hellere styre end facilitere

Anne Tortzen mener, at kommunerne skal holde op med hypen omkring samskabelse, for ambitionen bliver ikke nødvendigvis hjulpet på vej af den politiske og strategiske opmærksomhed.  

– Formentlig er der flere gode eksempler på samskabelse i de kommuner, hvor man ikke taler så meget om det, konstaterer hun tørt.

Men hvis initiativet hele tiden kommer oppefra og ned, så bliver det projekter for projekternes egen skyld i stedet for at være affødt af borgernes behov og tage udgangspunkt i deres oplevelser, siger hun.

- I stedet kunne kommunerne blive bedre til at se, hvad der allerede er i gang af borgerinitiativer og samarbejder i gang og tage udgangspunkt i dem. De kommunale ledere og medarbejdere skal tage rollen som facilitator, men det er ikke en rolle, de er vant til. Derfor styrer de i stedet.

Anne Tortzen mener, at samskabelse kan fungere, hvis kommunerne bliver bedre til at lytte, slippe kontrollen og give tid i stedet for at arbejde med resultatmål, som er fastlagt på forhånd.

– Formentlig kunne kommunerne lære meget af at se på udviklings- og demokratiprojekter i udviklingslandene. Ikke fordi kommunerne er udviklingslande, men fordi den tilgang netop er meget ydmyg og lydhør overfor, hvad de lokale behov er, og hvordan de lokale strukturer og kulturer fungerer. Selvom man kender sin kommune, kan der i en gruppe af borgere eller i et boligområde godt være en egen kultur, som man skal forstå, hvis man vil samarbejde. Det initiativ i forskningsprojektet, som fungerede bedst, havde netop en antropolog med, som havde en anden tilgang end de kommunale medarbejderes klassiske faglighed.

Smuk tanke, men …

Annemette Digmann, som er selvstændig forsker og forfatter og beskæftiger sig indgående med samskabelse, er mindre optimistisk. Hun siger ligeud, at hun ikke tror på det.

– Den opbygning, kommunerne har, og den tankegang, som kommunerne arbejder ud fra, gør samskabelse vanskelig i praksis. Det er en smuk tanke, men så længe kommunerne ikke kan arbejde tværfagligt og hænger fast i, at alt skal være på kommunale præmisser, kommer det ikke til at ske, siger Annemette Digmann.

– Kommunerne er også bundet af Finansministeriets krav og en række mål og metoder, som de ikke kan fravige, uden det får eksempelvis økonomiske konsekvenser. Det gør det svært at komme borgerne i møde på den måde, samskabelse kræver.

Hun er også skeptisk overfor, om det kan lykkes den anden vej, altså ved at borgerne kommer med projekter til kommunen.

– Jeg har set mange gange, at der er blevet talt ned til borgerne. Lad mig give et eksempel: En autistisk dreng nægtede at gå i skole efter skolereformen. Hele det kommunale ydelseskatalog blev sat ind, og til sidst var hans mor kørt helt ned og gik hjemme med kompensation for tabt arbejdsfortjeneste og drengen selv overvejet til indlæggelse på børnepsykiatrisk. Da moren blev spurgt om, hvad hun egentlig ville, var hendes svar, at hun gerne ville tilbage på job og gerne ville have drengen i skole. “Jeg tror, det ville kunne fungere, hvis vi fik noget pædagogisk hjælp her et stykke tid mellem 7.30 og 8, hvor han skal afsted,” sagde hun.

– Jeg tænkte, at det da måtte være en noget billigere løsning for kommunen end børnepsyk og bedre for alle parter. Kommunens svar: “Her arbejder vi efter reglerne om sektoransvarlighed, og vi har først ansvaret fra klokken 8, så det kan ikke lade sig gøre.”

På med vanten, borgere!

Annemette Digmann siger, at hun har set for mange tilfælde som ovenstående, hvor borgernes kompetente initiativer afvises på den måde, så hun er ikke særlig sikker på, at kommunerne på kort sigt kan udvikle de kompetencer, samskabelse kræver

- Det kræver for det første et opgør med kommunernes behov for magt og kontrol og dernæst et opgør med det fagprofessionelle setup. Det er både struktur og kultur, der står i vejen, og det er svært at lave om. Nej, samskabelse kommer til at ske på trods. Så jeg vil bare sige ‘på med vanten, borgere!’ Det bliver op til jer. På den måde kan  borgernes hverdags-aktivisme måske blive relevant for offentlige myndigheder.

Anne Tortzen håber, at kommunerne kan lære kunsten at samskabe. Hun er i hvert fald bekymret for alternativet.

– Mange borgere kan godt selv, og vi ser i disse år masser af borgerinitiativer, som bliver sat i gang uden kommunernes medvirken. Kommunerne risikerer simpelthen at blive hægtet af. Men vi har brug for dem til at sikre den lige og rimelige adgang til forskellige ydelser, så det ikke kun bliver de ressourcestærke, der hjælper hinanden.