En af de mange udfordringer for den kommunale indkøber er, hvordan man mest hensigtsmæssigt håndterer indkøb af ydelser, hvor man ikke på forhånd kender sit præcise behov. For hvordan balancerer man udbudsreglernes krav og behovet for fleksibilitet i den konkrete indkøbssituation?

Ulemper ved standardløsningen

De fleste vælger at udbyde en rammeaftale, når der er behov for betydelig fleksibilitet i forhold til ydelsens omfang. Dermed kan man sikre sig, at man lovligt kan købe de relevante ydelser med kort varsel. Og ofte forpligter man sig ikke til at købe en vis mængde ydelser. I udbudsretlig sammenhæng er en rammeaftale ”bare” en aftale om, at ordregiver - når og hvis man ønsker dette - kan foretage konkrete indkøb, dvs. indgå konkrete kontrakter. 

En rammeaftale har således ofte en slags stående option.

En ulempe ved en rammeaftale er dog, at aftalen som udgangspunkt ikke må have en varighed på mere end fire år. Desuden tyder praksis fra EU-Domstolen på, at der kan være særlige risici forbundet med indkøb på baggrund af rammeaftaler.

Sidebemærkning kan komme til at koste

I en kendelse fra december 2018 kom EU-Domstolen således med en sidebemærkning, som er blevet fortolket sådan, at en udbudt rammeaftale undervejs i sin løbetid ikke længere må benyttes, hvis der er købt mere ind på aftalen end oprindeligt forventet. EU-Domstolen tygger i øjeblikket på, om det virkelig er sådan, sidebemærkningen skal forstås. På baggrund af en dansk klagesag er EU-Domstolen således blevet bedt om at forholde sig til, om en udbudt rammeaftale overhovedet må benyttes, hvis de forventede - eller maksimale - indkøb på aftalen ikke var oplyst ved udbuddet. Dommen, som forventes at falde først på sommeren, kan få meget stor betydning. En uretmæssig brug af en rammeaftale kan således udgøre et alvorligt brud på de udbudsretlige regler, hvilket kan straffes med en økonomisk sanktion, altså en form for ”bøde” til kommunen.

Fleksible kontrakter en overvejelse værd

Anvendelsen af rammeaftaler kan desuden have en kommerciel omkostning. Alene gennem sin indkøbsvolumen bør en kommune kunne opnå meget fordelagtige priser og vilkår. Men hvis man som ordregiver udnytter muligheden for fleksibilitet fuldt ud og forbeholder sig slet ikke at købe ind under rammeaftalen, så vil man imidlertid miste noget af gevinsten. Leverandørerne vil naturligvis ikke give lige så skarpe tilbud, hvis kommunen ikke forpligter sig til at købe en vis mængde ydelser.

I en del tilfælde er det muligt at undgå de med en rammeaftale forbundne risici og ulemper, hvis man i stedet udbyder en offentlig kontrakt med et passende niveau af fleksibilitet. Det bekræftede Klagenævnet for Udbud i en kendelse sidste år. I kendelsen fik Hedensted Kommune medhold i, at en udbudt kontrakt om affaldsindsamling ikke var en rammeaftale, selvom aftalens omfang ikke var endeligt fastlagt, idet borgerne bl.a. kunne vælge mellem forskellige beholdertyper og bestille diverse særydelser fra renovatøren.

Oplagt for tilbagevendende ydelser

Af kendelsen kan udledes, at et indkøb kan udbydes som en offentlig kontrakt, når indkøbet vedrører en samlet opgave og omfatter en tilstrækkelig stor, fast base af leverancer fra leverandøren. Under denne forudsætning medfører de forhold, at aftalens omfang ikke er endeligt fastlagt, og at aftalen indeholder visse tilpasningsmuligheder og adgang til tilkøb derfor ikke, at der er tale om en rammeaftale.

Mange tilbagevendende ydelser kan derfor med fordel udbydes som offentlige kontrakter - med en længere varighed end fire år og uden risiko for førtidigt ophør eller pålæg af økonomiske sanktioner. Det gælder, selv om der er varians i ydelserne, og selv om ydelsernes endelige omfang ikke er kendt på forhånd, hvilket ofte vil være tilfældet for aftaler om rengøring, revisionsydelser, reparation og vedligeholdelse af kommunens ejendomme og/eller køretøjer, faste kørsler samt andre jævnligt, tilbagevendende ydelser.

Et opgør med det, vi plejer

Aftaler, hvor der er større usikkerhed om antallet og karakteren af leverancer - som f.eks.  vintertjenester, taxakørsel eller diverse vareindkøb af eksempelvis møbler - kan formentlig også udbydes som offentlige kontrakter. Her skal man dog være særligt opmærksom på, at kontrakten skal skrues sammen på en sådan måde, at den netop vedrører en samlet opgave og sikrer leverandøren en tilstrækkelig stor, fast base af leverancer. Værktøjer hertil kan eksempelvis være et større initialkøb, vilkår om forpligtelse til ”mindstekøb” eller at en betydelig del af indkøbet foregår på abonnementsvilkår. 

Det bør selvfølgelig være kommunens reelle behov, der er afgørende. Bare fordi, det er muligt at konstruere aftaleforholdet, så det har karakter af en offentlig kontrakt, er det ikke sikkert, at det konkret er den bedste løsning. Heller ikke rent kommercielt. Men ordregiver bør altid træffe et bevidst valg mellem rammeaftalen og den offentlig kontrakt fremfor ”bare” at udbyde en rammeaftale, fordi det er det, man plejer at gøre.