Udfordringer for offentlig ledelse

Hvordan balanceres de mange krav til offentlig ledelse?

Siden Schlüter-regeringen tilbage i 1983 præsenterede det første moderniseringsprogram for den offentlige sektor og frem til det seneste arbejde i Ledelseskommissionen og i forbindelse med sammenhængsreformen, har ledelse stået centralt som en afgørende parameter for modernisering og udvikling af den offentlige sektor. Betragtningen fra Schlüter-tiden og frem til i dag har været, at lederne i den offentlige sektor har behov for at udøve bedre og mere effektfuld ledelse.

Samtidig med kravene om større effektivitet, øget omkostningsbevidsthed, mere service og værdiskabelse osv. er kravene til offentlige ledere vokset. For at løse opgaverne har det været naturligt i højere grad at tage afsæt i lederkompetencer hentet fra den private sektor.

På tilsvarende vis er også kravene fra den politiske ledelse vokset. Der har ikke mindst i centraladministrationen været et stigende krav om stærkere støtte til den politiske ledelse. Politikerne har efterspurgt en ny form for ledelse, der i højere grad kan understøtte den politiske opgave. De ændrede krav gør sig gældende ikke mindst i centraladministrationen.

Udviklingen rummer flere markante udfordringer for ledelsen i den offentlige sektor. For det første er det for de offentlige topledere vanskeligt at udfylde kravene til de forskellige roller. For det andet er det en udfordring ikke mindst for offentlige topledere at balancere de ofte modsatrettede krav i en stadig mere kompleks og presset organisation.

Det siges i centraladministrationen, at en departementschefs kompetence består i at kunne komponere en symfoni, når ministeren slår en enkelt tone an. Udfordringen har imidlertid været, at departementschefer traditionelt kun har kunnet komponere én symfoni og kun i én toneart. Det har været utilstrækkeligt for ministre, som skal operere i en mere kompleks verden, hvor det gælder om både at skabe flertal i Folketinget og samtidig tage en række nye udfordringer op. Det er blevet et krav, at departementschefer nu skal kunne komponere i mange tonearter og med stor variation og kompleksitet.

Vi har diskuteret Ledelseskommissionens betragtninger om fremtidens ledere i den offentlige sektor. Det er tankevækkende, at det overhovedet har været set som nødvendigt at nedsætte en kommission til at overveje offentlig ledelse. Nedsættelsen af kommissionen må ses som udtryk for en grundlæggende tvivl med hensyn til, om offentlige topledere overhovedet evner at varetage de opgaver, som de har ansvar for.

Svaret i de mange moderniseringsprogrammer, sammenhængsreformer og ledelseskommissioner har været, at offentlige ledere skulle blive bedre til at sikre en mere effektiv opgavevaretagelse med en større værdiskabelse for borgerne. Når der fokuseres så meget på managementdelen i den offentlige ledelse, skyldes det, at det er relativt nemt at konstatere, at offentlig produktion ikke er tilstrækkelig effektiv, særlig når der sammenlignes med den private sektor. Konklusionen har været, at det gælder om at efterligne den private sektor. Det svar er bare ikke tilstrækkeligt set i lyset af den ledelsesmæssige udfordring, offentlige ledere står over for. Et begreb som ”værdiskabelse” er selvfølgelig centralt. På den anden side er det også meget uklart, da netop mål for god værdiskabelse på en række sektorområder er relativt svagt formuleret.

Konsekvensen af de forskellige ledelseskrav har været fremvæksten af en ny type topledere i den offentlige sektor. De nye topledere har en diffus faglighed set i forhold til den faglighed, der tidligere var kendetegnende for topledelsen i den offentlige sektor. Disse ledere har skullet sikre en større tværfaglighed og en forståelse for den ”politiske nødvendighed”. Det har dermed været nødvendigt i højere grad at tage hensyn til de politiske muligheder for at gennemføre initiativer samt at varetage den kommunikative opgave, der består i at forklare, hvorfor et initiativ er relevant.

Udfordringen er, at offentlige topledere skal varetage forskellige ledelsesopgaver, nemlig som beskrevet ovenfor den konstitutionelle og bureaukratiske, den faglige og den managementmæssige. Offentlige topledere har haft sværere ved at udføre alle disse funktioner samtidigt. Man kan lidt polemisk sige, at offentlig ledelse er blevet en linedans på tre liner samtidig. Offentlige ledere skal sikre større effektivitet set i lyset af ikke mindst opgavepresset, det økonomiske pres og de stigende forventninger. Offentlige ledere skal også sikre fagligheden – som er forudsætningen for den egentlige værdiskabelse – i en organisation med stadig flere typer af opgaver. Og dette i en tid, hvor ikke mindst den politiske kompleksitet er vokset og stiller stadig større krav om støtte fra lederne.

Man kan på denne baggrund spørge, om udviklingen har medført et behov for en ny type af offentlige ledere, som er tæt på det politiske niveau, men som frigøres fra traditionelle opgaver, der hidtil har været varetaget af offentlige ledere. Behovet er særlig stort i staten, men gør sig gældende – om end i min- dre grad – også i kommuner og regioner. Det er videre spørgsmålet, om en sådan ny type af leder overhovedet bør indgå som en del af embedsapparatet, eller om det vil være mere formålstjenligt, at vedkommende har sit afsæt i en klar og gennemskuelig politisk position.