Alle landets kommuner lægger hvert år et budget. Budgetprocessen involverer en bred vifte af politikere, chefer, ledere og økonomer, og sådan har det været, så længe nogen kan huske. 

Men er resultatet, de vedtagne budgetter, egentligt godt? Kan vi nå frem til bedre budgetter, hvis vi ændrer i processen og i det mindset, vi går til dem med?

Det er nogle af de spørgsmål, som projektet “Investeringsperspektiver i kommunale budgetprocesser” stiller. 

Projektet gennemføres af Komponent i samarbejde med Bikubenfonden og har til formål at undersøge, hvorvidt og hvordan kommunernes budgetprocesser med inspiration fra et investeringsperspektiv kan udvikles til i højere grad at have et flerårigt og helhedsorienteret sigte.

Hvorvidt et kommunalt budget er godt, kan vurderes på baggrund af mange typer af meget forskellige vurderingskriterier. Er der f.eks. styr på kommunens overordnede udgifts-niveau? Sker der en vellykket koordinering af, hvilke områder i kommunen der må bruge hvor meget? Afspejler budgettet politikernes holdninger og prioriteringer? Og skaber budgettet gode rammer for en effektiv drift og udvikling, hvor borgerne har en positiv oplevelse, og de kommunale indsatser gør den størst mulige forskel?

Budgetprocessen blokerer for sig selv

Projektet har sat fokus på den gode budgetproces, her forstået som, at de vedtagne budgetter skaber gode rammer for kommunens drift og udvikling og for borgernes oplevelse af kvalitet og effekt. 

To helt centrale problematikker i relation til et kommunalt investeringsperspektiv er spørgsmålene om dels kommunens tidshorisont, dels samarbejdet på tværs. Dette er to problematikker, som mange kommuner finder udfordrende i relation til en budgetproces.

Forebyggelse på velfærdsområderne er et eksempel, men tilsvarende problemstillinger ses i arbejdet med teknologi, miljø, klima og rekruttering.

Hvis man ikke ser på tværs af den offentlige sektors mange siloer, når der træffes beslutninger, blokerer man på samme vis for samfundsøkonomisk gode tiltag. For ud over at man er nødt til at vente nogle år på at se afkastet af de fleste investeringer, er der også mange investeringer, hvor afkastet falder meget spredt. 

Hvis kommunerne f.eks. investerer i en styrket social indsats overfor en udsat ung, så vil de kommunale budgetøkonomiske gevinster ofte falde spredt på flere områder (f.eks. social, skole, uddannelse, beskæftigelsesindsatser og skattebetalinger).

Underudviklet økonomisk sprog for investeringer

Oplevelsen af, at investeringstanken er udfordrende, er i øvrigt ikke afgrænset til danske kommuner, men er en klassisk styringsmæssig problemstilling i den offentlige sektor, som har rod i historiske styringsparadigmer som henholdsvis bureaukratiet og New Public Management. 

Og de har i sin tid tjent deres formål: De et-årige budgetter har været en enkel løsning til at sikre, at udgifterne ikke stak af, og silo-opdelingen har været en enkel måde at koordinere, hvor meget de enkelte afdelinger måtte bruge. Mange kommuner er også begyndt at integrere oplysninger om mængder – dvs. hvor mange outputs, der skal produceres (f.eks. hvor mange der modtager de forskellige indsatser) – for dermed at kunne holde øje med, om produktiviteten er høj nok. 

I de senere år har styringstænkningen imidlertid udviklet sig til nye paradigmer, hvor man i dag er mere optaget af idéer om New Public Governance og værdibaseret styring, der udvider fokus til den værdi, kommunen skaber for kommunens borgere og virksomheder. Her er det ikke nær så afgørende, hvor store mængder (outputs) der produceres, men i højere grad, om de kommunale tilbud og indsatser skaber værdi for modtagerne og samfundet i et mere langsigtet og helhedsorienteret perspektiv.

Problemet er, at den praktiske styring i relation til budgetprocesser ikke har fulgt helt med de nyere styringstanker. Dette skyldes også en spænding mellem på den ene side en aktuel realpolitisk situation med et massivt økonomisk pres på kommunerne, og på den anden side hvad mange ser som en nødvendig udviklingsvej for kommunerne og den offentlige sektor på lang sigt.

Investeringer er i dag blevet nærmest et fremmedord, når man taler kommunale budgetter. Hvis man læser et kommunalt budget og slår op i afsnittet om investeringer, så vil man typisk alene finde investeringer i anlæg – f.eks. bygninger, veje og teknologisk infrastruktur. Det traditionelle offentlige økonomistyringssprog er således underudviklet, hvad angår at anvende et investeringsperspektiv i en bredere forstand.  

Skellet opstår allerede fra lovgivningsniveau, hvor der skelnes mellem udgiftslofter for henholdsvis drift og anlæg.

Appetit på forandring – men det er lettere sagt end gjort

I mange kommuner er der aktuelt ikke en praksis for at udvikle investeringsforslag som led i budgetprocessen, så mange byråd bliver slet ikke stillet overfor valget om at investere. Med andre ord viser undersøgelsen, at fravalget af arbejdet med investeringer ofte ikke er resultatet af en eksplicit politisk drøftelse.

Dialogen med et stort antal chefer og direktører vidner dog om, at mange kommuner aktuelt har appetit på forandring, fordi de ser et behov for at videreudvikle og effektivisere den kommunale opgaveløsning på måder, der kun i ringe grad understøttes af de nuværende budgetprocesser.

Projektet følges indtil videre af 20 kommuner, og det generelle billede er, at kommunerne ser et potentiale i disse overvejelser, og at mange kommunale chefer og direktioner finder, at idéerne i en investeringstilgang giver god mening.

I dialogen med kommunerne giver de udtryk for, at kommunen har skullet spare i en årrække, og at det hvert år bliver stadigt vanskeligere at finde nye konstruktive prioriterings- og effektiviseringsforslag. Der er en oplevelse af, at budgetprocesserne for ofte ender i forslag, der slider på organisationen, udhuler kvaliteten over for borgerne og ikke giver mening i et langsigtet samfundsøkonomisk perspektiv.

Selv om kommunerne finder, at investeringsperspektivet giver mening, kan det dog være lettere sagt end gjort at ændre praksis, og i projektet er hovedvægten derfor på at få en dybere forståelse af, hvad det kræver i praksis: Hvad det er for udfordringer og barrierer, der gør, at relativt få kommuner arbejder systematisk med en investeringstankegang i dag?

Barrierer for at lykkes

De medvirkende kommuner identificerer en række barrierer for at lykkes med investeringstænkningen. De barrierer, som opleves at fylde mest, er evnen til at samarbejde på tværs, transaktionsomkostninger ved komplekse processer, kompetencer til at udarbejde troværdige business cases, organisatoriske rammer for at prioritere langsigtet samt behov for en aktiv tilgang til budgetstyring for at høste gevinster (se boks).

Nogle af barriererne findes der løsninger på, mens andre mere udgør forhold, som ikke kan løses, men snarere må håndteres.

1: At samarbejde på tværs. 

I nogle kommuner kører budgetprocessen relativt opdelt i forskellige udvalgs-/forvaltningsområder. Mange kommuner vil gerne styrke det tværgående aspekt i budgetanalyser og budgetforslag, men det kan være vanskeligt i kommuner med begrænset tradition for faglige og økonomiske analyser på tværs af organisatoriske skel.

2: Transaktionsomkostningerne. 

Investeringsforslag er forholdsvis komplekse at håndtere i en budgetproces i alle faser fra udvikling af forslaget, til beregning af en business case, implementering og opfølgning. De kræver derfor god tid og stiller krav til relevante kompetencer i forhold til at tænke investeringer blandt økonomer, udviklingskonsulenter og ledere.

3: Troværdige business cases. 

En business case er et kvalificeret forsøg på at forudsige de fremtidige konsekvenser af en investering for forskellige bundlinjer, herunder den økonomiske. Det kræver erfaring med relevante business case-metoder samt indsigt i investeringens mekanismer. Dette kan være vanskeligt, da der i nogle kommuner er begrænset tradition for den type dynamiske analyser.

4: Prioritere langsigtet politisk. 

Det er krævende både for forvaltning og politikere at prioritere langsigtede problemer. Menneskeligt er det naturligt at være mere optaget af de problemer, der opleves nu og her, end af potentielle gevinster om tre, fem eller ti år. Derudover skal politikere genvælges hvert fjerde år, og dette kan trække i retning af beslutninger, der hurtigt giver synlige resultater.

5: Realisering af økonomiske gevinster. 

Nogle typer af økonomiske gevinster af vellykkede investeringer kommer helt automatisk kommunekassen til gavn – fx sparede overførsler, hvis flere kommer i beskæftigelse. Andre gevinster kræver en mere aktiv tilgang til den økonomiske styring, hvis den økonomiske gevinst skal høstes. Ellers kan gevinsten optræde i form af, at medarbejderne på området får bedre tid til arbejdet, hvilket i nogle situationer kan medføre en ikke prioriteret serviceglidning. En sådan tilgang kan være udfordrende for kommuner, fordi den kræver dybere analyser end sædvanen i budgetopfølgninger, og der kan være modstand internt i kommunen fra områder, der ikke er vant til at skulle afgive midler som følge af investeringer.

Projektet undersøger ligeledes, hvad de gode løftestænger er, som potentielt kan anvendes for at nedbryde barrierer for god praksis i forhold til en investeringstankegang; bl.a. ved at se på de kommuner, der allerede har erfaringer med investeringstænkningen: Hvad har de gjort for at håndtere disse udfordringer? 

Ingredienser til en mulig løsning

Analysen har frembragt idéer til en lang række potentielle løsningsingredienser, dvs. mulige svar på, hvad der virker i forhold til at håndtere de nævnte barrierer. Begrebet ”løsningsingrediens” udtrykker her, at en opskrift for en kommune for at komme videre med al sandsynlighed kræver en sammensætning af flere forskellige ingredienser.

Man kan dog ikke automatisk antage, at de løsningsingredienser, som har fungeret godt i én kommune, også vil kunne fungere i andre kommuner, da de kommunale kontekster er forskellige – i forhold til eksempelvis kommunens størrelse, den politiske situation, den økonomiske situation, forvaltningens medarbejdersammensætning og kommunens historiske erfaringer med budgettering.