Herning er et af de steder, hvor en forbipasserende bil hurtigt kan bryde stilheden. Sirligt opdelte marker, store jordarealer, en håndfuld gårde og et hav af træer ligger som et baggrundstæppe rundt om den slidte asfalt.

Kun fire stålsøjler, der stiger op for enden af vejen fra den metalbeklædte Ingvar Cronhammar-kuppelskulptur Elia, afslører, at området ikke langt derfra bryder over i et virvar af kunst-arealer, virksomheder, universitetsbygninger og trafikanter.

Godt skjult ved hjørnet af den lille vej - i en hvid administrationsbygning - ligger det lokale affaldsselskab AFLD. Selskabet, der er ejet af seks midtjyske kommuner, blev etableret for tre år siden efter en sammenlægning mellem de to behandlingsanlæg ESØ i Tarm og Østdeponi i Fasterholt.

På trods af selskabets korte levetid er AFLD blevet et eksempel på en tendens, der går igen hos flere af landets største kommunalt ejede affaldsselskaber, og som - ligesom AFLD's hovedkontor - har været godt skjult i årevis.

En række dokumenter, som kommunen.dk har fået aktindsigt i, viser, at to ud af AFLD's 15 største private leverandører siden etableringen i 2016 har fået ulovlige ordrer. Sammenlagt har selskabet købt ulovligt ind for mindst 11,9 mio. kr. hos de to firmaer uden udbud, selvom kontrakterne ifølge lovgivningen burde have været i udbud.

Som tidligere beskrevet af kommunen.dk står AFLD langt fra alene med at have sendt millioner af kroner - i strid med lovgivningen - direkte videre i hænderne på private leverandører, uden at andre virksomheder har fået mulighed for at byde på kontrakterne.

Også hos Amager Ressource Center (ARC) i København, Argo i Roskilde og hos Reno Nord i Aalborg er der købt ulovligt ind for store millionbeløb, ligesom det fælleskommunale Reno Syd i Skanderborg nu erkender, at affaldsselskabet også har brudt udbudsloven.

En helt særlig kultur

De omfattende problemer sender det samlede beløb for de ulovlige handler, som kommunen.dk har dokumenteret hos de fem kommunalt ejede affaldsselskaber, op på i alt 663,6 mio. kr.

Hos flere af selskaberne er årsagerne til de lovstridige indkøb blevet forklaret med manglende fokus på reglerne. Men problemerne stikker dybere end som så, vurderer flere af landets førende udbuds- og forvaltningseksperter.

- Det er tydeligvis en brancheproblematik, konstaterer Per Nikolaj Bukh, professor ved Institut for Økonomi og Ledelse, Aalborg Universitet.

Han peger på, at den primære årsag til problemerne i affaldssektoren kan findes i kommunernes måde at konstruere selskaberne på.

- Det bunder sandsynligvis i, at affaldsselskaberne sædvanligvis gennem lang tid har været drevet som selskaber adskilt fra den kommunale forvaltning. Man opfatter sig som en virksomhed, der er drevet professionelt og på kommercielle vilkår, men som ikke helt er en del af den offentlige sektor. På den måde bliver man ikke opmærksom på, at der faktisk gælder nogle regler, som man skulle have overholdt, siger han.

Ifølge eksperterne har affaldsselskaberne gradvist bevæget sig længere og længere væk fra opfattelsen af, at selskaberne er en del af den offentlige forvaltning. Her peger de på forskellige parametre som indførelsen af en reform, der gjorde affaldsselskaberne langt mere erhvervsbetonede end tidligere, og at kulturen i selskaberne har fået et skær af privat erhvervsvirksomhed over sig.

- Når selskaberne bliver mere erhvervsorienterede, begynder de jo nemt at opføre sig som en privat virksomhed, og der er jo ikke nær så mange krav til private virksomheder i forhold til, hvordan man må bruge pengene, siger Sten Bønsing, professor i forvaltningsret ved Aalborg Universitet.

Bent Ole Gram Mortensen, professor og forsker i energi- og forsyningsret ved Syddansk Universitet, vurderer på baggrund af afsløringerne fra kommunen.dk, at affaldsselskaberne har forladt den kommunale administrations-tankegang.

- Det er eklatant, så mange og så store sager der er tale om lige netop inden for affaldssektoren. Den sektor er blandt andet karakteriseret ved, at kommunerne organiserer sig i fællesskaber, de såkaldte § 60-selskaber. Når man ser sådan nogle sager, som vi ser her, så lader det til, at de selskaber er faldet ud af den almindelige kommunale administrationstradition, siger Bent Ole Gram Mortensen.

Eksperterne undrer sig samtidig over, hvordan det overhovedet kan lade sig gøre for de kommunalt ejede selskaber at foretage de ulovlige indkøb uden at afholde de lovpligtige udbud, fordi reglerne på området har eksisteret i årtier - ligesom ejerne af selskaberne, kommunerne, selv er pinligt bevidste om, at udbudsreglerne eksisterer og skal overholdes.

Derfor rejser problemerne spørgsmålet, om der er opstået 'en helt særlig kultur' i de kommunalt ejede affaldsselskaber, mener Bent Ole Gram Mortensen, der dog understreger, at 'det vil være en dårlig begrundelse for ikke at overholde loven.'

- Kommunerne er i udpræget grad vant til at skulle agere i forhold til udbud. Det er der mange kommuner, der er rigtig professionelle til, og de indgår også i forskellige arbejdssammenhænge, hvor de kan benytte ressourcer fra hinanden. Jeg kan ikke lade være med at spekulere på, om de her § 60-selskaber er faldet ud af den almindelige kommunale tradition, siger han.

Mørklagde regelbrud

Tilbage i Herning viser dokumenterne fra AFLD, der ejes af kommunerne Varde, Herning, Billund, Hedensted, Ikast-Brande og Ringkøbing-Skjern, at selskabet blandt andet har betalt 9,2 mio. kr. for 'neddelingsydelser på diverse affaldsfraktioner' hos det private firma Bakkegård A/S - uden udbud.

Ligesom hos Bakkegård A/S var det heller ikke nødvendigt for Vognmand Flemming Andreasen at konkurrere med andre private virksomheder om en kontrakt på i alt 2,7 mio. kr. Millionbeløbet har vognmanden modtaget direkte for 'små transport-ydelser i nærområdet.'

Ovenstående er et klart eksempel på branchens problemer, siger Jacob Georg Naur, advokat med speciale i udbudsret og partner hos Hejm Advokater.

- Det er lige præcis de ulovlige, direkte tildelinger, som man jo ikke engang annoncerer, der går igen blandt affaldsselskaberne. Når du ikke annoncerer opgaven, så er der heller ingen offentlighed omkring det, og det går ud over de konkurrerende virksomheder, der ikke har fået mulighed for at byde på opgaven og derfor ikke ved, at de er gået glip af en større millionkontrakt, siger han.

I første omgang var der heller ingen offentlighed om AFLD's regelbrud, da selskabet forsøgte at mørklægge oplysninger om indkøbene.

For 'af konkurrencehensyn' afviste affaldsselskabet at give offentligheden indsigt i, hvor mange penge, AFLD har givet til selskabets største leverandører. Ifølge selskabet var det ligeledes op til kommunen.dk at 'fremsende specifik lovhjemmel' for, at AFLD har pligt til at udlevere oplysningerne. Men efter en klagesag hos Miljø- og Fødevareklagenævnet vendte affaldsselskabet rundt på en tallerken og sendte oplysningerne til kommunen.dk mere end et halvt år efter, at selskabet modtog anmodningen om aktindsigt.

AFLD's direktør Poul Kristensen har flere gange afvist at svare på spørgsmål om selskabets indkøb, men  konstaterer i et kortfattet, skriftligt svar til -kommunen.dk, at selskabet har 'overtaget tidligere praksis' fra de to selskaber Østdeponi og ESØ, som i 2016 blev til AFLD, og at direktøren 'arbejder hårdt på at få ryddet op i de sager, der ikke har været i udbud.'

'Det tager desværre tid, men det er et problem, vi er meget opmærksomme på og arbejder hårdt på at løse,' skriver direktøren.

En del af den tidligere praksis, som AFLD ifølge direktøren har overtaget og nu skal rydde op i, overtager Poul Kristensen dog fra sig selv. Den nuværende direktør for AFLD var nemlig i over 11 år en del af direktionen hos netop Østdeponi, hvor han indtil 2013 var økonomiansvarlig. Herefter bestred han topposten som direktør hos Østdeponi, inden han i 2016 fik direktørposten hos det nyoprettede AFLD.

Kontrakten med Bakkegård blev ophævet ved udgangen af 2017, hvor selskabet valgte at insource opgaven. I efteråret samme år valgte AFLD at udbyde de 'små transportydelser', som Vognmand Flemming Andreasen indtil da havde stået for. Konkurrenceudsættelsen betød, at det i dag er en anden transportør, der kører med deponeringsegnet affald for AFLD.

Tilbage på skolebænken

Uanset hvilke forklaringer, de kommunalt ejede selskaber bruger som årsag til de ulovlige indkøb, så er der ingen undskyldninger for ikke at overholde reglerne, forklarer eksperterne.

- Man kan sige, det er lidt ligegyldigt, hvad årsagen er. Det ér et problem, når man ikke overholder reglerne. Selvfølgelig er det et problem, siger professor fra Aalborg Universitet, Sten Bønsing.

Professor Bent Ole Gram Mortensen fra SDU supplerer:

- Det er ikke kun ét selskab, hvor det har været helt galt. Det er mange steder. Og det er jo det, der er det alvorlige, siger professoren, som tilføjer, at de kommunalt ejede affaldsselskaber generelt er 'relativt store virksomheder med en stor omsætning og store anlægsaktiver'. 

- Derfor må man forvente, at man har en professionel ledelse, der er i stand til at sikre, at det hele foregår lovligt. Det er jo helt normalt inden for det offentlige, at der er noget, der hedder udbudsregler. Det har vi jo hørt om i mange år, mange har sukket lidt over det, fordi de synes, det er besværligt, men alle har vidst, at det her eksisterer, og det skal man selvfølgelig tjekke, siger han.

Affaldsselskabernes interresseorganisation, Dansk Affaldsforening, har afvist at stille op til interview om affaldsbranchens problemer med at overholde lovgivningen. I en kortfattet mail forklarer foreningens direktør, Charlotte Fischer, at hun er bekendt med problemerne.

- Vi har selvfølgelig fulgt med i jeres artikler – og også haft drøftelse her hos os, skriver hun i mailen.

Hun understreger, at selskaberne 'selvfølgelig skal overholde loven'.

- Derfor er de overtrædelser af udbudsreglerne, som kommunen.dk har beskrevet, selvfølgelig uacceptable, skriver hun og refererer til kommunen.dk's afdækning af ulovlige indkøb for 663,6 mio. kr., der er foretaget af fem forskellige medlemmer af organisationen.

Ifølge direktøren skal Dansk Affaldsforenings medlemmer nu placeres på en skolebænk for at lære, hvilke regler, der gælder for offentlige indkøb.

- Vi har som sagt haft drøftelsen her hos os og besluttet at iværksætte et kursusforløb, der kan bidrage til at sikre, at affaldsselskaberne fremover efterlever udbudsreglerne.

Helt lavpraktisk skal medlemmerne blandt andet skoles i, hvad tærskelværdier er.

- Det handler fx om, hvordan selskaberne bedst holder øje med beløbsgrænserne, når de indkøber ydelser løbende over en længere årrække, oplyser Charlotte Fischer i mailen.

'Stærkt bekymrende'

Et af Dansk Affaldsforenings medlemmer, som muligvis bliver inviteret ind til et kursus i, hvordan man skal overholde udbudslovgivningen, er Reno Syd.

Det fælleskommunale affaldsselskab med hovedsæde i Skanderborg erkender over for kommunen.dk, at flere millionkontrakter er blevet indgået i strid med reglerne.

En af kontrakterne handler om indkøb af containere for cirka 4 mio. kr., som virksomheden Micodan har fået uden udbud. 'Markedet afsøgt,' svarede Reno Syd, da kommunen.dk spurgte, hvorvidt indkøbet var foretaget efter reglerne.

Senere har selskabet dog erkendt, at kontrakten var 'udbudspligtig' og derfor ifølge reglerne skulle have været i udbud.

Samme forklaring lød også om indkøb af en gummiged til 1,6 mio. kr., som blev handlet hos Volvo Entreprenørmaskiner uden udbud.

Igen vendte Reno Syd 180 grader, da kommunen.dk stillede opfølgende spørgsmål omkring lovligheden af det pågældende indkøb.

I første omgang havde selskabet svaret, at Reno Syd havde foretaget en 'afdækning af markedet inden køb,' og at indkøbet 'måske' burde have været sendt i udbud. Selskabet erkendte først lovbruddet, da kommunen.dk spurgte, hvorfor selskabet ikke kan svare på, om udbudsreglerne dikterer, at indkøbet hos Volvo Entreprenørmaskiner burde have været i udbud eller ej.

Reno Syd har afvist at stille op til interview om de ulovlige millionindkøb og har også undladt at svare på flere konkrete skriftlige spørgsmål.

Hos SDU mener professor og forsker Bent Ole Gram Mortensen, at de omfattende lovbrud hos de kommunalt ejede affaldsselskaber rører ved en grundlæggende tanke om, at forsyningsselskaberne - der er ejet af forbrugerne - er en del af den offentlige forvaltning.

- Jeg er ikke i tvivl om, at hvis de her sager var havnet på et kontor i den kommunale forvaltning, så havde der nok været lidt mere styr på det. Men forsyningsselskaberne har åbenbart sluppet kontrollen lidt, og det har de gjort uden at sikre sig, at de selv har kunnet løfte den her opgave, siger professoren, der undrer sig over forklaringen fra flere af selskaberne om, at der ikke har været 'tilstrækkeligt fokus' på reglerne.

- Det svarer til, hvis en læge siger, at 'jeg har ikke lige haft tilstrækkeligt fokus på hygiejne'. Det her er så grundlæggende, at det skal de have styr på. Der er bare ikke længere nogen undskyldninger for ikke at overholde udbudsreglerne. Når man kigger på de beløb, vi taler om i den her sektor, det langstrakte forløb i sagerne og den geografiske spredning af dem, så vil jeg kalde det stærkt bekymrende, siger Bent Ole Gram Mortensen.